SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO AL AUTO 389 DE 2021Referencia: CJU-072Conflicto de competencia suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES.Magistrado Ponente:ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOEn el auto 389 de 2021, esta corporación concluyó que, en virtud del inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros de servicios de salud no incluidos en el POS (hoy PBS), ya que se cuestiona un acto administrativo proferido por la ADRES, el cual no se relaciona de manera directa con la prestación de servicios de la seguridad social. Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, a continuación me permito exponer los argumentos que me llevaron a apartarme de esa decisión.La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de los asuntos referentes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. A diferencia de la mayoría de la Sala, considero que a la citada Jurisdicción le asistía la competencia para conocer de las controversias dirigidas a obtener el recobro de los servicios de salud, en virtud del numeral 4º del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”), el cual dispone que: “Artículo 2º. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social[,] conoce de: // 4. <Numeral modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012> Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”En mi criterio, la demanda que suscitó el conflicto entre jurisdicciones es un asunto propio del Sistema General de Seguridad Social en Salud, (i) ya que los gastos que buscan ser recobrados por Sanitas EPS se originaron en la prestación de servicios, procedimientos e insumos médicos a los afiliados de dicho Sistema. Y, además, (ii) la relación sustancial y procesal que subyace en la controversia se exterioriza entre dos sujetos que son parte del mencionado Sistema, por un lado, obra en calidad de demandante, una entidad promotora del servicio de salud (EPS), según el artículo 155 de la Ley 100 de 1993 y, por el otro, tiene la condición de demandada, quien actúa como administradora de los recursos del Sistema (ADRES).Por lo demás, (iii) se advierte el legislador tuvo la intención de que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, conociera de este tipo de controversias, toda vez que dispuso en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, que la Superintendencia Nacional de Salud, en los casos en que ejerce funciones jurisdiccionales, es la competente para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, disposición que fue declarada exequible en la sentencia C-119 de 2008, al entender que la forma como opera la citada Superintendencia es “a prevención” de los jueces laborales, lo que exige que compartan una misma función, como lo es, en este caso, la referente al conocimiento de los recobros que están conformados por facturas, en las que consta la prestación de servicios, tecnologías y medicamentos en salud. A lo anterior se agregan tres razones prácticas que corroboran la complejidad de la decisión adoptada por la Corte. Así, en primer lugar, al trasladarse estos asuntos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es altamente probable que las demandas sean objeto de inadmisión, para que ellas se adecuen a uno de los medios de control que se establecen en el CPACA. En segundo lugar, lo que seguramente ocurrirá es que se opte por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Y, en tercer lugar, una vez ocurrido lo anterior, se llegará a un escenario de denegación de justicia contrario al artículo 229 de la Constitución, pues no se cumplirán con los presupuestos de (a) agotar previamente los recursos administrativos; (b) de cumplir con la conciliación prejudicial; y (c) de interponer la demanda en término, pues este medio de control tiene un término de caducidad de cuatro meses. En consecuencia, la Sala debió dar aplicación al numeral 4º del artículo 2º del CPTSS y atribuir la competencia del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, toda vez que lo que realmente se cuestiona es el desconocimiento de los servicios de la seguridad social en salud prestados por entidades pertenecientes al mismo Sistema General de la Seguridad Social en Salud.Fecha ut supra,ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado ---pies de página--- De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena en sesión del 22 de abril de 2021, el expediente de la referencia fue asignado al despacho del magistrado sustanciador el 27 de abril de 2021. En dicha fecha la Secretaría General de la Corte envió a este despacho el “conflicto de jurisdicciones remitido por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Tercera” con radicado No. “proceso ordinario 2019-0235” del Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá, para conocer del “proceso ordinario instaurado por la EPS Sanitas S.A. contra la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud - ADRES”. Expediente digital. Proceso 201900235 caso Sanitas conflicto jurisdicción. Carpeta
1. Parte 2.pdf, folio
1. Expediente digital. Proceso 201900235 caso Sanitas conflicto jurisdicción. Carpeta
1. Parte 2.pdf, folio
1. Expediente digital. Proceso 201900235 caso Sanitas conflicto jurisdicción. Carpeta
1. Demanda 2018_Base_2020, folios 9, 14 y
15. Ibíd., Carpeta
20. Parte 2.pdf, folio
1. Ibíd., folios 115 al
118. Proferida para dirimir un conflicto de competencia entre las especialidades laboral y civil, con número de radicación 11001023000201600178-00. Al resolver un conflicto de competencia planteado dentro del proceso ordinario con radicación Nro. 2018-0130. Expediente digital. Proceso 201900235 caso Sanitas conflicto jurisdicción. Carpeta
20. Parte 2.pdf, folio
120. Ibíd., folios 121 y
122. Expediente digital. Proceso 201900235 caso Sanitas conflicto jurisdicción. Carpeta
20. Parte 2.pdf, folio
121. En la que se resolvió un conflicto de competencia con número de radicación 110010230000201700200-01. Expediente APL1531. Expediente digital. Proceso 201900235 caso Sanitas conflicto jurisdicción. Carpeta
20. Parte 2.pdf, folio
123. Ibíd., folios 125 y
126. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Radicado Nro. 11001010200020140172200. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Radicado Nro. 11001010200020160210300. A juicio del despacho, en tales casos se pretendía el recobro al Estado de prestaciones de salud suministradas a usuario que no estaban incluidas en el POS, hoy PBS, y por conflictos derivados de las devoluciones o glosas a facturas entre entidades del SGSSS. Expediente digital. Proceso 201900235 caso Sanitas conflicto jurisdicción. Carpeta
20. Parte 2.pdf, folio
126. Ibíd., folio
131. Ibíd., folio
132. Según asignación efectuada por la oficina de reparto el 10 de febrero de 2010. Documento que contiene la anotación de “Asignación por conocimiento previo”. Visible en expediente digital. Proceso 201900235 caso Sanitas conflicto jurisdicción. Carpeta
20. Parte 2.pdf, folio
134. Expediente digital. Proceso 201900235 caso Sanitas conflicto jurisdicción. Carpeta
20. Parte 3.pdf, folios 1 al
4. La remisión del expediente del proceso ordinario 2019-0235 se hace por medio del oficio No. 002 del 26 de enero de 2021, vía correo electrónico, que fue recibido el 27 de enero de 2021. “El artículo 241 de la Constitución establece: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] ||
11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019. Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución). Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. Precepto modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012. Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo. En dicha ocasión la Sala Jurisdiccional Disciplinaria resolvió un conflicto negativo de competencia entre la jurisdicción administrativa (Juzgado 34 Administrativo Oral de Bogotá) y la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral (Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá), propuesto en el curso del estudio de la demanda inicialmente presentada como reparación directa y, con posterioridad, adecuada a una ordinaria de seguridad social, promovida por Sanitas S.A. en contra de la Nación y el Ministerio de Protección Social para obtener el pago de unos recobros judiciales por la prestación de servicios no incluidos en el POS, hoy PBS. Artículo 12 de la Ley 270 de 1996. Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto del 11 de agosto de 2014, expedido bajo el radicado No. 110010102000201401722
00. Pág.
11. Ibíd. Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto del 11 de agosto de 2014, expedido bajo el radicado No. 110010102000201401722 00, pág.
12. Decisión que fue acogida mediante la Circular PSAC14-29 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. En dicha oportunidad, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia estudió un conflicto negativo de competencia propuesto entre jueces pertenecientes a la jurisdicción ordinaria, pero de distintas especialidades. Concretamente, entre la especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Riohacha) y la especialidad civil (Juzgado Primero Civil del Circuito de Riohacha y Juzgado Catorce Civil del Circuito de Bogotá), el cual fue planteado en el curso de una demanda ordinaria laboral que promovió Comparta EPS–S en contra de la Nación y el Ministerio de Salud y de la Protección Social con el propósito de obtener el pago de unos servicios que prestó, por órdenes de fallos de tutela, y que no estaban incluidos en el POS, hoy PBS y, por tanto, no eran costeados por las Unidades de Pago por Capitación –UPC–. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Auto del 12 de abril de 2018. Radicado No. 110010230000201700200-01. Pág.
8. En esa providencia, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria resolvió un conflicto negativo de competencia entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá) y la Jurisdicción Ordinaria, especialidad laboral (Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá), propuesto en el curso de una demanda ordinaria laboral presentada por la Caja de Compensación Familiar del Huila –Comfamiliar Huila–, contra la Nación, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con la pretensión de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero que fueron asumidas por la entidad demandante luego de que, mediante fallos de jueces de tutela o decisiones de comités técnicos científicos, le ordenaran suministrar prestaciones o servicios de salud no incluidos en el POS, hoy PBS. Corte Constitucional, Sentencia C-1027 de 2002. El artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 señala: “Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. El artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, establece: “4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012. El numeral 5º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 dispone que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce de: “La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 5 de la Ley 1285 de 2009, señala que la función jurisdiccional “[…] se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” (negrillas fuera de texto). Corte Constitucional, Sentencia C-1027 de 2012. La Corte ha considerado que, dada la complejidad de los procedimientos implementados para el recobro y la asignación de los dineros de la salud, se han ocasionado graves problemas de iliquidez en las entidades promotoras y prestadoras de servicios de salud. En la sentencia C-383 de 2020, esta Corporación indicó que el flujo de recursos “ha comportado una falla estructural del sistema de salud que data de hace varios años, (incluso antes de proferida la sentencia T-760 de 2008 en la que se hizo más evidente), lo que dificulta gravemente la situación financiera de los actores del sistema de salud y perjudica directamente el goce efectivo del derecho fundamental a la salud”. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. Corte Constitucional, Sentencia C-162 de 2021, en la que se hace alusión explícita al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015. Es oportuno señalar que en medio del conversatorio sobre la ADRES llevado acabo en la Comisión Séptima del Senado de la República el 11 de septiembre de 2018, el cual tuvo lugar con el objeto de que los legisladores conocieran el contexto de las propuestas para lograr el saneamiento definitivo de los recobros por concepto de servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC del régimen contributivo, el director de la ADRES expuso que dicha entidad fue creada, entre otras cosas, con el objeto de subsanar las problemáticas generadas en razón a los procesos de recobros. En rigor, lo que se buscaba era que una entidad de naturaleza pública adelantara las verificaciones respectivas a efectos de lograr mayor eficiencia en la gestión de los recursos. Gaceta del Congreso No. 746, p.
4. Por el cual se modifica la estructura de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES– y se dictan otras disposiciones. Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. En consonancia con el artículo 6.17 del Decreto 1765 de 2019. Incluso, es importante resaltar que el artículo 66 de Ley 1753 de 2015 prohíbe a la entidad asumir las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud. El artículo 3.13 de la Resolución 1885 de 2018 del Ministerio de Salud y Protección Social, indica que el recobro es una “solicitud presentada por una entidad recobrante ante la ADRES con el fin de obtener el pago de cuentas por concepto de tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC o servicios complementarios, según corresponda, cuyo suministro fue garantizado a sus afiliados y prescrito por el profesional de la salud u ordenados por fallos de tutela”. Artículo 156, literal e, de la Ley 100 de 1993. Por medio de la cual se adoptan medidas para mejorar la liquidez y el uso de algunos recursos del Sector Salud. Por el cual se reglamenta el inciso 4° del artículo 11 de la Ley 1608 de 2013. Por el cual se modifica el Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social adicionando el artículo 1.2.1.10, y el Título 4 a la Parte 6 del Libro 2 en relación con las condiciones generales de operación de la ADRES - Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Por la cual se establece el procedimiento de acceso, reporte de prescripción, suministro, verificación, control, pago y análisis de la información de tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC, de servicios complementarios y se dictan otras disposiciones. La ADRES estableció el Manual Operativo de Recobros 458 que pretende dar a conocer las funcionalidades y modo de uso de la Aplicación MYT458 (Sistema de recobros web), así como los requisitos generales para la radicación del recobro y la pre-auditoría, entre otros. Ver el siguiente enlace: https://www.adres.gov.co/Portals/0/Recobros/MANUAL%20DE%20USUARIO%20RECOBROS%20458%20.pdf?ver=2017-08-18-170857-023. La ADRES estableció el Manual Operativo de Auditoria que describe las etapas y pasos que deberán efectuarse para organizar, presentar, revisar y verificar, validar, reconocer y pagar las facturas o documentos equivalentes relacionadas con los servicios y tecnologías en salud no financiadas con la UPC. Ver el siguiente enlace: https://www.adres.gov.co/Portals/0/MYT/Manuales/VALR-MA04_Manual%20Operativo%20y%20de%20auditor%C3%ADa%20Recobros_V04.pdf?ver=2021-02-28-110709-700. Rodríguez Rodríguez, L. (2005). Derecho Administrativo General y Colombiano. Editorial Temis S.A. Se debe recordar que la Corte ha considerado que las comunicaciones de las autoridades pueden ser demandadas ante la jurisdicción contenciosa administrativa, cuando con su emisión se integre o se complete la actuación creadora o modificadora de situaciones jurídicas. Ver Sentencia SU-055 de 2018. Consejo de Estado, Sección Tercera, radicado 25000-23-26-000-2010-00281-01(45650). C.P. Alberto Montaña Plata. El artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señala: “FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: […]”. Dicho literal señala: “f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. El artículo 2.6.4.6.1.2 del Decreto 780 de 2016 señala: “Manejo Presupuestal de los recursos que administra la ADRES que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Los recursos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, objeto de la administración de la ADRES, serán presupuestados en la sección presupuestal del Ministerio de Salud y Protección Social”. Es decir, el planteado entre distintas autoridades judiciales pertenecientes a una misma jurisdicción. De conformidad con lo señalado en el artículo 139 del Código General del Proceso, “[s]iempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación”. En concreto, el proceso ordinario Nro. 2019-0235. Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso. Servicios ordenados a través de sentencias judiciales en sede de tutela y/o conceptos médicos dictados por Comités Técnicos Científicos. “Artículo
155. Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por: //
2. Los Organismos de administración y financiación: a) Las Entidades Promotoras de Salud”.